自然资源部三定草案 自然资源部“三定”方案发布 亮点不容错过!

2018-10-12 - 自然资源

千呼万唤,自然资源部“三定方案”终于正式出台了。在今年四月份,自然资源部整合了原国土等8个部、委、局的规划编制和资源管理职能,将负责全国960万平方公里陆地和300万平方公里海洋上的所有自然资源的空间规划和数量监管。这标志着,由有关部门、各地历经数年不懈推动的空间规划体制改革取得了重大突破,自然资源部的组建,成功迈开了“多规合一”改革的第一步。

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一张图了解自然资源部职责

那么自然资源部到底会有哪些具体职能、具体内设机构有哪些、有多少人员编制呢?5个月之后,中办、国办印发《自然资源部职能配置、内设机构和人员编制规定 》,明确了自然资源部的“三定”。

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《规定》明确:自然资源部是国务院组成部门,为正部级,对外保留国家海洋局牌子。《规定》强调自然资源部要强化职能转变。自然资源部要落实中央关于统一行使全民所有自然资源资产所有者职责,统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责的要求,强化顶层设计,发挥国土空间规划管控作用,为保护和合理开发利用自然资源提供科学指引。

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进一步加强自然资源的保护和合理开发利用,建立健全源头保护和全过程修复治理相结合的工作机制,实现整体保护、系统修复、综合治理。

创新激励约束并举的制度措施,推进自然资源节约集约利用。进一步精筒下放有关行政审批事项、强化监管力度,充分发挥市场对资源配置的决定性作用,更好发挥政府作用,强化自然资源管理规则、标准、制度的约束性作用,推进自然资源确权登记和评估的便民高效。同时,《规定》明确了自然资源部20个方面的主要职责(详见《规定》第三条)。

《规定》明确自然资源部内设办公厅、综合司等27个司局,具体为:

1.办公厅

2.综合司

3.法规司

4.自然资源调查监测司

5.自然资源确权登记局

6.自然资源所有者权益司

7.自然资源开发利用司

8.国土空间规划局

9.国土空间用途管制司

10.国土空间生态修复司

11.耕地保护监督司

12.地质勘查管理司

13.矿业权管理司

14.矿产资源保护监督司

15.海洋战略规划与经济司

16.海域海岛管理司

17.海洋预警监测司

18. 国土测绘司

19.地理信息管理司

20.国家自然资源总督察办公室

21.执法局

22.科技发展司

23.国际合作司(海洋权益司)

24.财务与资金运用司

25.人事司

26. 机关党委

27.离退休干部局

自然资源部设下列派出机构:

一是根据中央授权,自然资源部向地方派驻国家自然资源督察北京局、沈阳局、上海局、南京局、济南局、广州局、武汉局、成都局、西安局,承担对所辖区域的自然资源督察工作。

二是陕西测绘地理信息局、黑龙江测绘地理信息局、四川测绘地理信息局、海南测绘地理信息局实行由自然资源部与所在地省政府双重领导以自然资源部为主的管理体制。

三是自然资源部在北海、东海、南海3个海区分别设立派出机构。

自然资源部机关行政编制691名(含两委人员编制10名、援派机动编制2名、离退休干部工作人员编制50名)。设部长1名(兼任国家自然资源总督察),副部长4名(其中1名副部长兼任国家自然资源副总督察),专职国家自然资源副总督察(副部长级)1名,司局级领导职数109名(含总规划师2名、总工程师2名、机关党委专职副书记1名、离退休干部局领导职数3名)。

自然资源部派驻地方的9个国家自然资源督察局(北京局、沈阳局、上海局、南京局、济南局、广州局、武汉局、成都局、西安局)行政编制336名,司局级领导职数64名(9个督察局按1正2副配备,对应的37个被督察单位各配备督察专员1名)。

陕西测绘地理信息局、黑龙江测绘地理信息局、四川测绘地理信息局、海南测绘地理信息局以及自然资源部在北海、东海、南海3个海区派出机构,机构编制事项另行规定。

(一)关于统一行使全民所有自然资源资产所有者职责

《国务院机构改革方案》要求自然资源部履行全民所有各类自然资源资产所有者职责,此次《规定》进行了具体明确:

一是在主要职责中具体细化为:(一)履行全民所有土地、矿产、森林、草原、湿地、水、海洋等自然资源资产所有者职责和所有国土空间用途管制职责。(四)负责自然资源资产有偿使用工作。建立全民所有自然资源资产统计制度,负责全民所有自然资源资产核算。

编制全民所有自然资源资产负债表,拟订考核标准。制定全民所有自然资源资产划拨、出让、租赁、作价出资和土地储备政策,合理配置全民所有自然资源资产。负责自然资源资产价值评估管理,依法收缴相关资产收益。

二是在机构设置上,专门设立了自然资源所有者权益司,明确其职责是:拟订全民所有自然资源资产管理政策,建立全民所有自然资源资产统计制度,承担自然资源资产价值评估和资产核算工作。编制全民所有自然资源资产负债表,拟订相关考核标准。拟订全民所有自然资源资产划拨、出让、租赁、作价出资和土地储备政策。承担报国务院审批的改制企业的国有土地资产处置。

这些职能都是以自然资源资产所有者身份进行管理,有点类似于原国土资源部土地利用司资产处职能以及地用处、市场处、地价处的少部分职能(原土地利用司的其他职能,根据农业农村部“三定”方案,原属于土地利用司的农村宅基地管理工作划归农业农村部(农村合作经济指导司),其余职能留在自然资源开发利用司)。

当然管理的自然资源资产类型范围更宽,还增加了全民所有自然资源资产统计、自然资源资产价值评估、资产核算、编制自然资源资产负债表等职能。明确由该司负责。拟订全民所有自然资源资产划拨、出让、租赁、作价出资和土地储备政策,即负责全民所有自然资源资产的初次配置职责。

按理说,全民所有自然资源资产应当包括全民所有土地、矿产、森林、草原、湿地、水、海洋等所有自然资源资产,但似乎矿产资源资产有所例外,在自然资源部三定方案中将“组织实施,管理石油天然气等重要能源和金属、非金属矿产资源矿业权的出让及审批登记”职责明确给了矿业权管理司。

改革方案把解决自然资源所有者不到位问题作为重要考量,赋予自然资源部“履行全民所有各类自然资源资产所有者职责”,是此轮改革的亮点之一。总体上看,改革方案贯彻了“按照所有者和监管者分开”“一件事情由一个部门负责”的原则。

一方面,整合分散的全民所有自然资源资产所有者职责,组建统一行使所有权的机构;另一方面,组建国家林业和草原局,由自然资源部管理,主要负责监督管理森林、草原、湿地、荒漠和陆生野生动植物资源开发利用和保护,管理国家公园等各类自然保护地等。这样安排,既有利于解决自然资源所有者不到位问题,又较好处理了统一管理与专业管理的关系。

(二)关于规划职能整合

生态环境问题,归根到底是自然资源过度开发、粗放利用、奢侈浪费造成的,从根本上解决这一问题,就必须加强自然资源监管,特别是实施全域国土空间用途管制,以统一、协调、权威的国土空间规划为依据建立空间规划体系,推行“多规合一”并监督规划实施。这是此轮自然资源管理体制改革的最大突破,也是未来自然资源部门的重要职责。

《国务院机构改革方案》要求自然资源部整合原国土资源部的国土规划、土地利用总体规划管理职责、国家发展和改革委员会的组织编制主体功能区规划职责以及住房和城乡建设部的城乡规划管理职责,此次《规定》也给出了相应的答案:

一是在主要职责中明确:(六)负责建立空间规划体系并监督实施。推进主体功能区战略和制度,组织编制并监督实施国土空间规划和相关专项规划。开展国土空间开发适宜性评价,建立国土空间规划实施监测、评估和预警体系。

组织划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等控制线,构建节约资源和保护环境的生产、生活、生态空间布局。建立健全国土空间用途管制制度,研究拟订城乡规划政策并监督实施。组织拟订并实施土地、海洋等自然资源年度利用计划。负责土地、海域、海岛等国土空间用途转用工作。负责土地征收征用管理。

二是在内设机构设置上,专门设置国土空间规划局和国土空间用途管制司两个司局,具体负责整合后的规划管理职责。两个司局的规划职责有所不同:

国土空间规划局偏重于相对宏观的空间规划体系建立和监督实施,原国土资源部的国土规划、土地利用总体规划、国家发展和改革委员会的主体功能区规划等职责应当都整合在该局。具体职责包括:拟订国土空间规划相关政策,承担建立空间规划体系工作并监督实施。

组织编制全国国土空间规划和相关专项规划并监督实施。承担报国务院审批的地方国土空间规划的审核、报批工作,指导和审核涉及国土空间开发利用的国家重大专项规划。开展国土空间开发适宜性评价,建立国土空间规划实施监测、评估和预警体系。

国土空间用途管制司职责相对于国土空间规划局则要微观一些,包括原国土资源部的土地利用年度计划管理、农用地转用管理(原规划司、耕保司部分职责)、原住房和城乡建设部的城乡规划管理职责等整合在该司。具体职责包括:拟订国土空间用途管制制度规范和技术标准。

提出土地、海洋年度利用计划并组织实施。组织拟订耕地、林地、草地、湿地、海域、海岛等国土空间用途转用政策,指导建设项目用地预审工作。承担报国务院审批的各类土地用途转用的审核、报批工作。拟订开展城乡规划管理等用途管制政策并监督实施。

(三)关于自然资源统一调查和确权登记(不动产统一登记)

改革方案将土地、矿产、海域、水、湿地、森林、草原等资源调查和确权登记职责集中到自然资源部,为解决长期困扰资源管理的政出多门、标准混乱、重复调查、权籍不明等问题夯实了基础,是自然资源集中统一管理的重要标志。

《国务院机构改革方案》要求自然资源部统一调查和确权登记,此次《规定》进行了具体明确:

一是在主要职责中明确:(二)负责自然资源调查监测评价。制定自然资源调查监测评价的指标体系和统计标准,建立统一规范的自然资源调查监测评价制度。实施自然资源基础调查、专项调查和监测。负责自然资源调查监测评价成果的监督管理和信息发布。

指导地方自然资源调查监测评价工作。(三)负责自然资源统一确权登记工作。制定各类自然资源和不动产统一确权登记、权籍调查、不动产测绘、争议调处、成果应用的制度、标准、规范。建立健全全国自然资源和不动产登记信息管理基础平台。负责自然资源和不动产登记资料收集、整理、共享、汇交管理等。指导监督全国自然资源和不动产确权登记工作。

二是专门设置了自然资源调查监测司和自然资源确权登记局两个司局分别承担调查和登记工作,相当于原地籍管理司(不动产登记局)拆分为两个司局。

自然资源调查监测司负责自然资源调查监测评价,包括拟订自然资源调查监测评价的指标体系和统计标准,建立自然资源定期调查监测评价制度。定期组织实施全国性自然资源基础调查、变更调查、动态监测和分析评价。开展水、森林、草原、湿地资源和地理国情等专项调查监测评价工作。承担自然资源调查监测评价成果的汇交、管理、维护、发布、共享和利用监督。

自然资源确权登记局负责自然资源统一确权登记,包括拟订各类自然资源和不动产统一确权登记、权籍调查、不动产测绘、争议调处、成果应用的制度、标准、规范。承担指导监督全国自然资源和不动产确权登记工作。建立健全全国自然资源和不动产登记信息管理基础平台,管理登记资料。负责国务院确定的重点国有林区、国务院批准项目用海用岛、中央和国家机关不动产确权登记发证等专项登记工作。

(四)关于耕地保护职能

《规定》在自然资源保护中特别突出了耕地保护,明确设立专门的耕地保护监督司,具体职责包括:拟订并实施耕地保护政策,组织实施耕地保护责任目标考核和永久基本农田特殊保护,负责永久基本农田划定、占用和补划的监督管理。承担耕地占补平衡管理工作。承担土地征收征用管理工作。负责耕地保护政策与林地、草地、湿地等土地资源保护政策的衔接。

从耕地保护监督司的职责可以看出,这是一个专注于耕地保护的司局,基本上相当于是将原国土资源部耕地保护司职责中的农用地转用管理职能划入国土空间用途管制司、土地整理复垦划入国土空间生态修复司后的剩余职能,另将永久基本农田划定职责从编制土地利用总体规划时划定明确为耕地保护监督司职责。

(五)关于土地整理复垦整治职责

《方案》对于土地整理复垦、土地整治的职责究竟归属自然资源部还是农业农村部并不很清楚,《规定》明确这一职责仍归属自然资源部,并在整合原耕地保护司、地质环境司、海洋局等相关职能基础上,强化生态修复,设立了专门的国土空间生态修复司。

具体职责包括:承担国土空间生态修复政策研究工作,拟订国土空间生态修复规划。承担国土空间综合整治、土地整理复垦、矿山地质环境恢复治理、海洋生态、海域海岸带和海岛修复等工作。承担生态保护补偿相关工作。指导地方国土空间生态修复工作。

(六)关于土地利用与宅基地管理职责

原国土资源部土地利用司土地供应和资产处置职能,即全民所有自然资源资产所有者职责划入新成立的自然资源所有者权益司,农民宅基地改革和管理职责明确给农业农村部农村合作经济指导司,其余职能保留在自然资源开发利用司,其具体职责为:拟订自然资源资产有偿使用制度并监督实施,建立自然资源市场交易规则和交易平台,组织开展自然资源市场调控。

负责自然资源市场监督管理和动态监测,建立自然资源市场信用体系。建立政府公示自然资源价格体系,组织开展自然资源分等定级价格评估。拟订自然资源开发利用标准,开展评价考核,指导节约集约利用。

农民宅基地改革和管理职责,包括宅基地违法用地查处职责明确给了农业农村部的农村合作经济指导司,其具体职责为:协调推进乡村治理体系建设。监督减轻农民负担和村民“一事一议”筹资筹劳管理。指导农村集体资产和财务管理、农民合作经济组织和农业社会化服务体系建设。

起草农村宅基地管理和使用相关法律法规草案及政策,指导宅基地分配、使用、流转、纠纷仲裁管理和宅基地合理布局、用地标准、违法用地查处,指导闲置宅基地和农房利用。

(七)关于矿产资源管理职能

关于矿产资源管理,《规定》明确设立地质勘查管理司、矿业权管理司和矿产资源保护监督司三个专业司承担相应职能,各司具体职责如下:

地质勘查管理司。管理地质勘查行业和全国地质工作,编制地质勘查规划并监督检查执行情况。管理中央级地质勘查项目,组织实施国家重大地质矿产勘查专项。承担地质灾害的预防和治理工作,监督管理地下水过量开釆及引发的地面沉降等地质问题。(原勘查司职能中的油气矿业权管理划入矿业权管理司;原地质环境司的地质灾害防治等职能划入地质勘查管理司,其他职能分别划入生态环境部、应急管理部、国土空间生态修复司等。)

矿业权管理司。拟订矿业权管理政策并组织实施,管理石油天然气等重要能源和金属、非金属矿产资源矿业权的出让及审批登记。统计分析并指导全国探矿权、釆矿权审批登记,调处重大权属纠纷。承担保护性开釆的特定矿种、优势矿产的开釆总量控制及相关管理工作。

矿产资源保护监督司。拟订矿产资源战略、政策和规划并组织实施,监督指导矿产资源合理利用和保护。承担矿产资源储量评审、备案、登记、统计和信息发布及压覆矿产资源审批管理、矿产地战略储备工作。实施矿山储量动态管理,建立矿产资源安全监测预警体系。监督地质资料汇交、保管和利用,监督管理古生物化石。

(八)关于海洋资源管理

《规定》明确设立海洋战略规划与经济司、海域海岛管理司、海洋预警监测司和国际合作司(海洋权益司)等三个半司承担相应职责,具体如下:

海洋战略规划与经济司。拟订海洋发展、深海、极地等海洋强国建设重大战略并监督实施。拟订海洋经济发展、海岸带综合保护利用、海域海岛保护利用、海洋军民融合发展等规划并监督实施。承担推动海水淡化与综合利用、海洋可再生能源等海洋新兴产业发展工作。开展海洋经济运行综合监测、统计核算、调查评估、信息发布工作。

海域海岛管理司。拟订海域使用和海岛保护利用政策与技术规范,监督管理海域海岛开发利用活动。组织开展海域海岛监视监测和评估,管理无居民海岛、海域、海底地形地名及海底电缆管道铺设。承担报国务院审批的用海、用岛的审核、报批工作。组织拟订领海基点等特殊用途海岛保护管理政策并监督实施。

海洋预警监测司。拟订海洋观测预报和海洋科学调查政策和制度并监督实施。开展海洋生态预警监测、灾害预防、风险评估和隐患排查治理,发布警报和公报。建设和管理国家全球海洋立体观测网,组织开展海洋科学调查与勘测。参与重大海洋灾害应急处置。

国际合作司(海洋权益司)。开展相关海洋权益维护工作,参与资源勘探开发争议、岛屿争端、海域划界等谈判与磋商。指导极地、公海和国际海底相关事务。承担自然资源领域涉外行政许可审批事项。

(九)关于测绘管理

《规定》明确设立国土测绘司、地理信息管理司两个专业司负责测绘管理职责,具体是:

国土测绘司。拟订全国基础测绘规划、计划并监督实施。组织实施国家基础测绘和全球地理信息资源建设等重大项目。建立和管理国家测绘基准、测绘系统。监督管理民用测绘航空摄影和卫星遥感。拟定测绘行业管理政策,监督管理测绘活动、质量,管理测绘资质资格,审批外国组织、个人来华测绘。

地理信息管理司。拟定国家地理信息安全保密政策并监督实施。负责地理信息成果管理和测量标志保护,审核国家重要地理信息数据。负责地图管理,审查向社会公开的地图,监督互联网地图服务,开展国家版图意识宣传教育,协同拟订界线标准样图。提供地理信息应急保障,指导监督地理信息公共服务。

(十)关于国家土地督察机构与执法

适应自然资源集中统一管理的新形势新要求,必须把能力建设摆到突出位置,重中之重是加强自然资源法治建设和科技创新。

《规定》明确将原国家土地督察机构拓展职能为自然资源督查机构,并在自然资源部设立国家自然资源总督察办公室,同时,向地方派驻国家自然资源督察北京局、沈阳局、上海局、南京局、济南局、广州局、武汉局、成都局、西安局,承担对所辖区域的自然资源督察工作。

国家自然资源总督察办公室职责为:完善国家自然资源督察制度,拟订自然资源督察相关政策和工作规则等。指导和监督检查派驻督察局工作,协调重大及跨督察区域的督察工作。根据授权,承担对自然资源和国土空间规划等法律法规执行情况的监督检查工作。

执法局保留,负责自然资源违法案件查处和执法机构、队伍、人员建设,具体职责是:拟订自然资源违法案件查处的法规草案、规章和规范性文件并指导实施。查处重大国土空间规划和自然资源违法案件,指导协调全国违法案件调查处理工作,协调解决跨区域违法案件查处。指导地方自然资源执法机构和队伍建设,组织自然资源执法系统人员的业务培训。

2013年12月19日,国土资源部咨询研究中心曾就自然资源管理制度改革总体思路框架等问题召开座谈会。会上专家们指出,主要自然资源大国对自然资源实行综合化管理,资源相对集中统一管理是必然趋势。

2015年全国两会上,原全国政协委员、西北农林科技大学研究生院副院长唐明也曾提出建立统一的自然资源管理机构,统一行使全民所有资源资产所有者职责和国土空间用途管制职责,指出目前我国自然资源管理存在诸多不良现象:

(一)“九龙治水”不再有。涉及国土空间管理和资源用途管制的部门多达10余家,容易破坏生态环境本身的系统性,造成资源利用的浪费。

“九龙治水”的龙头在哪里?

(二)行政监管与产权管理关系可以理顺。土地、水、森林等资源中属于集体所有的部分占大多数,且并未与行政监管部门建立委托行使关系,行政监管部门集“裁判员”、“运动员”于一身,对产权权益人合法权益造成损害,也导致了自然资源的配置效率不高等问题。

(三)避免“各扫门前雪”,治理缺乏全局性。

(四)消减职能交叉问题。如对未开发利用土地,国土资源、农业、林业三家以不同形式管理,国土部门按未利用地在用途上可作为耕地开垦的后备资源,林业上将其作为宜林地,农业部门则将其作为其他荒草地。

这种种现象折射出了当前机构管理中的一个重要问题:行政机构的“条块化”职权分割。

这种行政机构“条块化”的形成有其历史原因。比如1982年的国务院机构设置,一大批非常有存在感的产业型管理部门,像农林牧渔部、水利部、石油工业部等。这些部门既负责相应的产业发展,又负责对应类目的自然资源管理。

但这种模式也有其优势:集中力量办大事,专业性强,行政效率高。也正是因为如此,此后国务院各部门虽经多次调整,但不同部门分别管理不同类别自然资源的惯例,还是保留了下来。但随着时代发展、社会变迁,权责分工的界限越来越清晰,“九龙治水”的问题开始越来越多地暴露出来。

一、地质作用有增无减

在自然资源部组建前,作为国民经济和社会发展必不可少的一项前期性、基础性和公益性工作的地质调查,虽然服务范围可以涉及社会经济的各个方面,但受行业壁垒的影响,地质作用并没有发挥最大化。随着自然资源部的组建,国土、水利、林业、农业等行业间的壁垒将不复存在,这就意味着地质在这些领域充分发挥自身的优势和价值。

二、地质职责范围更大

新组建的自然资源部,整合了原国土资源部等8个部、委、局的规划编制和资源管理职能,比如国家发展和改革委员会的组织编制主体功能区规划职责,住房和城乡建设部的城乡规划管理职责,水利部的水资源调查和确权登记管理职责,农业部的草原资源调查和确权登记管理职责,这就赋予了地质人更多的职责,地质不再仅仅局限于原来的基础地质,城市地质、工程地质将大有可为!总之,地质干的事比以前多了。

三、地质人业务范围更广

自然资源部涉及国土、农业、水利、林业等领域,这就要求地质人不仅仅需要掌握地质知识,还需要给自己充电,掌握国土、农业、水利、林业、矿业等领域专业技能和服务水平,这样才能在自然资源领域获得一席之地。

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