土地储备项目是什么 土地储备专项债券是什么?

2019-08-05 - 土地储备

财政部、国土资源部6月1日发布《地方政府土地储备专项债券管理办法(试行)》,各省、自治区、直辖市将在年初国务院批准的专项债务限额内安排试点发债。 此后,财政部、国土资源部有关负责人解读该《办法》时,强调了土地储备专项债券的发行对促进经济平稳发展、完善专项债券管理、遏制违法违规变相举债以及深化财政与金融互动的积极意义。

土地储备项目是什么

作为地方政府专项债的“试水石”,土地储备专项债券在政府财政预算制度改革方面的意义不言而喻,同时,也对优化土地供应结构、促进房地产健康稳定发展、促进土地制度改革有重要作用。本报记者就相关问题采访了业内专家学者,请他们从供给侧改革、防范债务风险等不同视角谈怎样认识土地储备专项债券。

土地储备项目是什么

楼建波:

试点发债,规范运作关乎成败

根据财政部、国土资源部发布《地方政府土地储备专项债券管理办法(试行)》规定,土地储备专项债券是地方政府专项债券的一个品种,是指地方政府为土地储备发行,以项目对应并纳入政府性基金预算管理的,以国有土地使用权出让收入或国有土地收益基金收入偿还的地方政府专项债券。

土地储备项目是什么

北京大学法学院房地产法研究中心主任楼建波认为,结合财政部5月28日的《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》,通过推出土地储备专项债券,“关后门、开正门”的政策导向更为彰显。

土地储备项目是什么

楼建波同时指出,《办法》不仅是财政预算制度改革的重大举措,还能促进土地制度改革,优化土地供应结构,促进房地产健康稳定发展。当前进行的土地供给侧结构性改革,前提是政府有地可供,而组织供地需要投入资金。通过专项债券筹措土地储备项目所需资金,能提高政府组织土地供应的自主权,使土地供应更有效、更及时、更有针对性。

土地储备是政府组织供地的关键所在

始于20世纪90年代中期的土地储备制度,从一开始就把加强土地调控、提高建设用地保障能力作为制度设计的目标之一。国土资源部在总结各地经验的基础上,于2007年颁布《土地储备管理办法》,明确完善土地储备制度目的是“加强土地调控,规范土地市场运行,促进土地节约集约利用,提高建设用地保障能力”。

楼建波指出,土地储备制度在组织土地供应方面的作用,可以从我国城市建设用地供应的沿革中清楚地看出。自1988年修改《宪法》启动城市土地利用制度改革以来,市场机制的引入大大提高了城市土地资源的配置效率。但土地出让初期,政府出让的往往是未经一级开发的“生地”,有些甚至是征收拆迁补偿安置都没有完成的“毛地”。这样做,减轻了政府负担,也大大加快了旧城改造和城镇化步伐,但也产生了一些问题,突出表现在:

土地储备制度的引入,在某种程度上就是为了解决上述问题。

财政部、国土资源部有关负责人对土地储备制度的作用概括为:

综上,楼建波认为,如果土地储备制度不能很好地发挥作用,政府不能及时组织土地供应,不仅会影响土地市场的发育,还会影响政府的土地宏观调控,通过优化土地供应结构促进房地产市场健康发展更无法落到实处。

土储债券将为土地供给侧改革创造条件

2015年以前,地方土地储备资金的来源以银行贷款为主,或由土地储备中心直接向银行借贷,或由受地方政府委托土地一级开发的企业向银行借贷或通过其他途径筹措资金。

楼建波指出,这种做法有着显而易见的弊端:

2015年起实施的新《预算法》规定,地方政府须通过发行地方政府债券方式举借债务,除此之外不得以其他任何方式举债。随后,财政部、国土资源部等四部门印发《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》,明确各地不得再向银行业金融机构举借土地储备贷款,土地储备融资需求应当通过省级政府发行地方政府债券方式解决。这次财政部、国土资源部共同发布的《办法》,更是为土地储备专项债的发行提供了直接政策依据。

楼建波认为,通过发行专项债券来筹措土地储备需要的资金,至少有助于达成以下目标:

土地储备项目规范运作是专项债券试点成功的关键

“《办法》要求土地储备专项债券与土地储备项目对应。”楼建波梳理这一规定指出:

他强调,这种发行、使用和本金偿还与项目严格对应的做法正是地方政府专项债券的应有之义。

楼建波认为,选择土地储备专项债作为地方政府专项债的“试水石”,一方面是对土地储备工作取得的成绩和已经建立的相关制度的一种肯定,但另一方面债券本金偿还与项目取得的土地出让收入相对应,无疑对土地储备项目的运营提出了更高的要求:

“在土地储备项目的运营管理中,国土资源管理部门尤其是土地储备机构是第一责任人。”楼建波指出,《办法》明确要求国土资源管理部门、土地储备机构配合做好债券发行准备、项目信息披露等工作,履行项目管理责任,发挥部门各自优势,保障专项债券顺利发行、使用和偿还。

具体而言,县级以上地方各级土地储备机构应当根据土地市场情况和下一年度土地储备计划,编制下一年度土地储备项目收支计划,提出下一年度土地储备资金需求,报本级国土资源部门审核、财政部门复核。地方各级国土资源部门、土地储备机构应当配合做好本地区土地储备专项债券发行准备工作,及时准确提供相关材料,配合做好信息披露、信用评级、土地资产评估等工作。

地方各级国土资源部门应当建立土地储备项目库,项目信息应当包括项目名称、地块区位、储备期限、项目投资计划、收益和融资平衡方案、预期土地出让收入等情况,并做好与地方政府债务管理系统的衔接;同时,加强对土地储备项目的管理和监督,保障储备土地按期上市供应,确保项目收益和融资平衡。

“正是从上述意义上看,土地储备地方专项债券的试点发行,既是完善专项债券管理的重要举措,也是完善我国土地储备制度的一个重要契机。”楼建波表示。

朱道林:

土地储备,规范债券融资防风险

中国农业大学土地资源管理系主任、教授朱道林认为,“从形式上看,《办法》要求地方政府土地储备必须通过发行债券的方式进行融资,但《办法》要旨更在于保障地方政府土地储备资金需求的同时,加强防范地方政府债务风险,强化政府债务的监管与防控。”

逐步规范土地储备融资

“此前,地方政府往往以土地储备机构作为融资平台,国家一直高度重视土地储备融资监管与风险防控,既要保障土地储备必要的资金需求,又要防止以土地储备名义膨胀政府债务,防控债务风险。”朱道林说。

“此次发布实施的《办法》,正是对采取发债方式实施土地储备融资的具体规范。”朱道林表示,《办法》明确规定了土地储备专项债券的发行主体、规模、方式及监管要求等,既体现了与现行土地储备制度的衔接,又强化了通过发行债券方式进行土地储备融资的各层面、各环节的监管要求。

《办法》明确规定,土地储备专项债务由省级政府统一发行,再转贷给市县级政府。朱道林认为,此举既有利于以省为单位控制发债规模,又满足了土地储备主要由市县政府实施的做法要求。

《办法》明确要求,土地储备专项债券发行严格对应项目实施,债券期限与项目实际相适应,债券安排的支出明确到具体项目;土地储备项目取得的土地出让收入,按照该项目对应的债券余额统筹安排资金。朱道林表示,通过强调专项债券与项目严格对应,将原来集中发行和管理的专项债券进一步完善为按项目发行和管理,便于投资者信息甄别,提高债券市场化水平。

《办法》进一步明确了落实市县政府责任,通过统一的土地储备专项债券命名格式,将债券偿还和资金管理责任一一对应到具体使用债券资金的市县政府;强化财政部门、国土资源管理部门协调配合,发挥部门各自优势,保障专项债券有效发行、使用与偿还。“此举将强化市县政府管理责任,加强部门协调配合。”朱道林说。

防控地方政府债务风险

近年来,党中央、国务院高度重视防范政府债务风险,中央经济工作会议和政府工作报告都对此提出明确要求。自《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》发布实施以来,有关部门一直积极探索完善地方政府专项债券管理的做法,逐步实施按照地方政府性基金收入项目分类发行专项债券来控制政府债务规模,取得了一定成效。

统计表明,截至2016年末,全国地方政府债务15.32万亿元,地方政府债务率(债务余额/综合财力)为80.5%。加上纳入预算管理的中央政府债务12.01万亿元,两项合计,全国政府债务27.33万亿元。按照国家统计局公布的2016年74.41万亿元的GDP计算,全国政府债务负债率(债务余额/GDP)为36.7%,低于主要市场经济国家和新兴市场国家水平,风险总体可控。

“但是,一些地方政府违法违规举债融资问题仍时有发生,部分地方采取变通方式实现政府融资的做法不断翻新。部分金融机构对融资平台公司等国有企业提供融资时仍要求地方政府提供担保承诺等做法依然存在。因此,有必要进一步严格规范政府债务管控。”朱道林说。

如何有效防控地方政府债务风险?朱道林认为,地方政府土地储备专项债券是政府债务的主要形式之一,既是解决地方政府土地储备资金的重要渠道,也是政府债务防控的重点。

《办法》明确规定,土地储备专项债券是地方政府为土地储备举借债务的方式,并由省级政府发行,实行总额度控制,纳入政府性基金预算管理,并由纳入国土资源部名录管理的土地储备机构专项用于土地储备,必须与项目挂钩等。

“这可以从总量上控制地方政府债务规模,使风险可控,并杜绝其他融资途径,规范政府土地储备融资行为。这既有利于防范地方政府债务风险,又规范了土地储备融资行为,还有利于促进土地市场健康发展。”朱道林认为。

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